探索航空应急救援体系建设的中国路径

发布时间:2021-03-25文字:[小] [中] [大]打印本页

|于一 中国民航管理干部学院通航系

     自2008年汶川地震后米-26直升机调运大型设备,航空应急救援开始吸引社会各界的关注。此后,在2013年雅安地震航拍与物资运送、2015年天津港爆炸空中监测、2017年九寨沟地震后专家运送等作业中,航空救援均发挥了重要作用。2020年新冠肺炎疫情暴发后,截至4月底,在民航局的统一部署下全行业累计有141家通航和无人机企业、983架通用航空器参加抗疫工作,发挥了重要的、不可替代的作用。
      “十三五”以来,各级政府高度重视航空应急救援工作,各地积极开展了航空应急救援的制度和能力建设,编制了相关规划,开展了一系列演练,整体形势积极向好。但截至目前,我国尚未建立起与需求相匹配的航空应急救援体系。本文在梳理我国航空应急救援场景和需求的基础上,基于我国的救援体系的基础和特点,提出建立中国特色航空应急救援体系的路径,并给出实施建议。

      一、需求和形势

       美、加、澳、德、意、法、英、俄、日、韩等发达国家,航空业起步早、规模大、应用广,通过军民结合、平战结合、政企结合,建立了体系完善、制度健全、装备充足、人员专业、模式多样、机制成熟的航空应急救援体系。对此,国内大量文献作了较为详尽的介绍,并提出了仿照国外成熟经验,构建我国航空应急救援体系的建议。

      然而,细致分析典型国家航空应急救援体系的建立,历程上伴随着航空器的发明、性能提升、应用拓展,应用上与其他应急救援工具同步推进,目标上面向各国国情和现实需求,今日的体系是逐步发展演化而成的。如果脱离过程看结果,以“照搬”的思路开展建设,就可能会重蹈“通航小镇”“飞行服务站”建设的覆辙。因此,要构建我国的航空应急救援体系,必须要客观认识和充分尊重救援需求和现实基础,探索中国模式和中国路径。
      1.需求多样我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重。随着我国现代化建设和城市化进程加速,各类矿难、高楼火灾、道路交通等事故灾害频发。2020年以来的新冠肺炎疫情表明,公共卫生事件同样需要高度重视。因此,我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发,航空救援的需求复杂多样。

      2.技术进步发达国家的航空救援体系建设普遍集中在19501980年代,彼时航空器特别是直升机技术性能尚不成熟,在应急救援中的应用场景有不少局限。当前我国航空应急救援体系建设,面临的技术环境与发达国家启动航空应急救援时有很大不同,直升机技术完善、无人机等新兴航空器蓬勃发展、5G等通导监视技术快速发展,这决定了航空应急救援的场景、深度、广度都有很大区别。

      3.发展探索近年来,我国已经开展了多种类型的航空应急救援探索,在森林消防方面由财政资金支持应急管理部森林消防局、各地航空护林站承担任务,在海上救援方面由财政资金支持交通运输部各救援飞行队承担,在道路医疗救援方面由通航企业与保险公司联合探索了商业化保障模式,在地震、疫情等方面形成了以国家救援为主、企业民间为辅的救援模式。尽管我国的航空应急救援体系建设刚刚起步,但也具有“非零起点”的特点。

      综上,结合相关研究,对我国航空应急救援对应的灾害、任务、作业、机型等做出了整理。(如表1所示)

      表1 我国航空救援需求与任务


      二、体系与目标

      目前尽管国家相关部委、地方政府相关部门非常重视航空应急,也正在着手相关规划、政策的研究编制工作,但对于航空应急救援、航空应急救援体系尚未有官方定义。学术界对此进行了许多有益的探讨,一般认为,航空应急救援是指“使用航空器等航空装备、利用机场等服务保障开展的应急救援行为”,而航空应急救援体系则强调“覆盖应急救援全过程,涵盖应急救援活动、各类航空资源、各项制度及相关体制机制等”。具体而言,完整的航空应急救援体系,主要包括以下方面(见图1)。

       1.顶层设计编制国家层面的顶层规划,明确牵头单位、参与单位,划定各方的救援责任,规划未来的机队、人员、资金、保障解决方案,统筹研发、制造、运营等产业上下游关键环节的协同配合。

      2.体制机制首先是管理体制,形成统一指挥的任务链条;其次是协同联动机制,主要是解决军航、警航、民航运输、通用航空等平时互无隶属关系资源的统一调度配合;三是预案机制,针对不同救援场景编制预案并逐步形成体系;四是运行机制,形成平战结合、政企互补、多方投入的可持续运行机制。

      3.装备资源一是机队,在摸清可利用的救援机队规模基础上,根据要实现的救援目标和效果,通过多种方式逐步建立起一支与需求相适应的救援机队;二是救援站点,充分利用现有军警体系,通过适度扩展,逐步形成多层级、网络化、系统化的站点布局;三是运行监控,利用5G、北斗卫星通信等新技术,建立航空应急救援的实时监控体系。

      4.专业人才一方面是专业技术人才,包括飞行、机务、机载设备操作、上机医生护士等;另一方面是其他人才,包括救援管理、专业研究、设备设施研发等专业人才。 

1    航空应急救援体系建设要素

      然而,目前我国军用直升机在千架左右,仅为美国的1/5,民用直升机约为1 200架,仅为美国的1/10。加之通用机场总量少、空域管理存在差异,决定了短期内我国难以一步到位地建立起全国性航空应急救援体系。

      因此,现阶段我国航空应急救援体系建设,要充分抓住当前通用航空新政策、军民融合新机遇、无人驾驶航空等新技术,发挥航空救援快速、集中、高效的特点,通过在局部地区、典型场景的先行先试,积极融入国家应急救援体系,探索航空应急救援的中国模式。

      三、路径及实施

      在建设实施上,短期内,我国航空应急救援体系建设应按照“用好存量、统筹增量、区域试点、急用先行”的原则,以省份或区域为单位,面向灾害特点、地理地貌、救援力量、基础保障等因素,确定区域航空应急救援的重点方向和救援目标,以目标为指导开展制度建设、能力建设、基础建设。

      在中长期,一方面通过不同省份的试点,探索形成各类航空救援的成熟经验,并向其他省份推广;另一方面,通过试点不断壮大航空应急救援的机构、机队、人员、起降场地,理顺各种管理协调机制,逐步为全国性航空应急救援体系的建立奠定基础。

      就现阶段区域性试点的建立而言,具体实施路径至少应包括以下任务。

      1.建立组织领导体系成立省级航空应急救援工作领导小组,成员涵盖政府、军队、民航及民间自治组织等相关单位,各地市政府要对应成立责任机构,负责本市范围内的航空应急救援工作。由此确保统一指挥调度,顺畅协调协同。

      2.建设基础设施网络按照应急救援需要,充分利用各地在航空护林、航空医疗救护等领域的探索经验,建立“省级—地市级—作业点”的三级基地。其中,省级基地作为指挥中心,应实现对全省范围内各类航空应急救援力量的指挥调度、运行监控,同时与国家航空应急管理部门保持多维度的实时互通。地市级基地重点覆盖周边100公里范围内的应急需求,利用通用机场等基础设施,建立常态化备勤,并为救援任务提供保障。作业点则应根据灾害分布和地面条件,以规划或预案形式覆盖全部重点区域,满足应急作业需求。

      3.强化应急救援力量在充分掌握全省范围内可用航空救援力量的基础上,以“满足需求、适度超前、成本集约、运行高效”为导向,制定装备、人员的建设计划,并注重无人机等新兴前沿技术在航空应急救援中的应用。
      4.创新资金支持保障政府是航空应急救援体系建设的重要支持方,但完全由政府出资的模式不可持续。要探索多种模式的资金支持,通过政府采购服务、航空器托管等形式,建立平战结合、军民融合、政企配合的航空应急救援体系。
       内容来源:《中国民用航空》。

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